Avanço de mulheres e negros nas lideranças do serviço público ainda esbarra na desigualdade

Uma nova pesquisa divulgada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em parceria com o Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann, revela que, apesar de um avanço gradual, a desigualdade na ocupação de lideranças no serviço público brasileiro persiste. Os dados, que abrangem o período de 1999 a 2025, indicam que mulheres e pessoas negras ainda estão sub-representadas em cargos de alto escalão, com homens e brancos detendo a vasta maioria das posições de direção.

No período analisado, homens ocuparam 75% dos cargos de direção no setor, enquanto pessoas brancas detiveram 78% dessas posições. Em contraste, pretos e pardos representaram, respectivamente, cerca de 3% e 14% do total.

Esta análise aprofundada é resultado de três estudos que compõem a pesquisa "Lideranças Públicas no Brasil: Mobilidade, Trajetórias e Perfil dos Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento".

Ao apresentar os resultados nesta terça-feira (16), os pesquisadores salientaram que, embora mulheres e pessoas negras venham conquistando mais espaço, sua presença no alto escalão do serviço público ainda está aquém da pluralidade da sociedade brasileira. Notavelmente, a participação feminina em cargos de direção se aproxima dos 40%, com uma intensificação desse avanço a partir de 2022.

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Caminhos para a diversidade e o "efeito bumerangue"

A maior diversidade é observada em ministérios como o da Igualdade Racial e das Mulheres. Os pesquisadores também apontam o recrutamento externo como um fator que contribui para a pluralidade, uma vez que mulheres e pessoas negras são mais frequentemente encontradas entre os profissionais recrutados de fora do serviço público.

Esse tipo de contratação foi predominante até 2004, quando começou a diminuir significativamente devido à implementação de leis que exigem percentuais mínimos de servidores de carreira nas chefias. É um paradoxo que a contribuição do recrutamento externo para a diversidade se choque com a percepção de que o acesso aos altos cargos depende apenas de indicações políticas.

Perfil da alta burocracia federal

Um dos estudos apresentados, intitulado "As Várias Faces da Burocracia Dirigente: Perfil da Alta Liderança na Administração Federal Brasileira", analisou o período de 1999 a 2025. Ele revelou que o alto escalão do setor público federal foi majoritariamente ocupado por servidores públicos concursados, representando 63% dos cargos de Direção e Assessoramento Especial (DAS) nível 5 ou de Natureza Especial.

Dentre esses, 75% já possuíam experiência prévia no setor público antes de assumir funções de direção, e 86% haviam concluído o ensino superior, embora apenas 10% tivessem pós-graduação. Além disso, 16% estavam formalmente filiados a algum partido político.

Circulação de lideranças e experiência acumulada

Outro levantamento, "Perda ou Circulação de Lideranças? Trajetórias dos Dirigentes Públicos Brasileiros na RAIS, 2009-2023", focou na duração dos episódios em cargos e órgãos específicos. Ele indicou que 57% das permanências duram até dois anos, e 37% se encerram já no primeiro ano.

Contudo, a trajetória de liderança é mais abrangente. Setenta e nove por cento dos dirigentes continuam em posições semelhantes em outros órgãos após dois anos, 55% após quatro, e cerca de 20% após dez anos. Adicionalmente, 80% dos servidores que deixam um cargo de direção permanecem no setor público no ano seguinte.

Um fenômeno notável, apelidado de "efeito bumerangue", revela que 44% dos dirigentes federais que deixam um órgão público retornam a ele em algum momento.

Esses dados sugerem que grande parte do que é percebido como rotatividade é, na verdade, uma circulação de lideranças dentro do próprio Estado, resultando em um ganho de experiência acumulada. Isso aponta para a existência de uma elite burocrática capaz de construir memória institucional e profissionalizar a gestão. A subida ao topo é, na maioria dos casos, gradual, com ocupantes de cargos DAS-5 e DAS-6 possuindo, em média, mais de oito e nove anos de experiência prévia em cargos comissionados, respectivamente.

A complexidade da burocracia estatal

Felix Lopez, técnico de planejamento e pesquisa do Ipea e coordenador-geral do projeto, além de autor do terceiro estudo, "Mobilidade Vertical e Trajetória dos Dirigentes na Burocracia do Executivo Federal", ressaltou a relevância das descobertas.

"Toda discussão sobre capacidade estatal passa, em algum momento, por sabermos quem governa a máquina pública e qual a lógica de seleção das pessoas que ocupam posições dirigentes", afirmou Lopez. Para ele, os resultados dos estudos indicam uma realidade mais complexa e interessante do que o senso comum costuma presumir.

Lopez complementou que, no ponto mais alto da burocracia federal, há uma convergência entre as demandas da autoridade política e o funcionamento diário do Estado. Ele criticou a polarização dos debates sobre cargos públicos, que oscilam entre a visão de que são apenas "cimento de coalizão política" ou, no extremo oposto, uma "burocracia essencialmente técnica e profissional".

As versões finais dos três estudos serão em breve publicadas em uma edição temática do Boletim de Análise Político-Institucional (Bapi), dedicada ao tema "Dirigentes Públicos e Liderança Democrática no Brasil", disponível no site do Ipea.

Luseni Aquino, diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea, destacou que essas análises se inserem em um debate mais amplo sobre lideranças e capacidades estatais no Brasil.

"Pessoas e lideranças são fundamentais na administração pública. Não só pelo seu papel na sustentação da máquina pública e dos processos de políticas públicas, mas também pelo seu potencial como atores de inovação e transformação do Estado. Acho que esta é uma chave cada vez mais relevante ao pensarmos gestão pública", concluiu Luseni.